武则天很早就专注治国理论研究，考虑唐代经济发展的走向。她地位稳固后即向唐高宗提出“建言十二事”：上元元年（674年），武则天进号天后，建言十二事：一、劝农桑，薄赋徭；二、给复三辅地；三、息兵，以道德化天下；四、南北中尚禁浮巧；五、省功费力役；六；广言路；七、杜谗口；八、王公以降皆习《老子》；九、父在位母服齐衰三年；十、上元前勋官已给告身无追核；十一、京官八品以上益禀如；十二、百官任事久，才高位下者得进阶申滞。帝皆下诏略施行之。
十二建言是成熟的政治建言，是一套具有重大意义的治国方针，既是政治纲领，又是实施措施。她的治国纲领建立在民意的基础上，赢得百姓的拥护。她深谋远虑，高瞻远瞩，为高宗治国发展指明了方向，为国家发展赢得了希望。
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（一）劝农桑、薄赋徭。农桑是武则天发展农业经济的重要措施。她二次进宫，每年三月亲蚕祭祀，把发展蚕桑作为国家发展经济的第一要务。此后，唐朝的丝绸业的发展达到极致的繁荣，产品远销亚欧市场。
薄赋既是轻徭薄赋的而经济思想，又是立民为本的政治手段。《孟子·尽上心》曰：“易其田畴，薄其税敛，民科使富也。”薄赋有利于发展生产，调动农民的积极性，轻徭则减轻农民的负担，从而缓和阶级矛盾。
武曌
（二）给复三辅地。汉景帝二年（前155年）分内史为左、右内史，与主爵中尉同治长安城中，所辖皆京畿之地，故合称“三辅”。武则天恢复三辅给“京兆尹、左冯翊、右扶风”三官员管辖，目的是稳定唐都长安有序治理。
（三）息兵，以道德化天下。咸亨五年（674年）以来，吐蕃、突厥、辽东常扰边，天后建议息兵讲和。停止用兵，平定新罗就是一例。对外讲和，对内讲德治，达到仁治天下，德化天下。
（四）南北中尚禁浮巧。全国禁止官员浮夸和淫舌，提倡实事求是的作风，主要抓整治官僚主义，廉政建设，洁身自好，从我做起。
（五）省功费力役。停止不必要的工程建设，杜绝一哄而上，节省国家每一笔开支，把钱用在刀刃上；特别是财政官员要管好国库，提倡勤俭节约，禁止滥用劳役。
（六）广开言路。令国人畅所欲言，听取人民意见，聚集人民智慧，为国所用。
（七）杜谗口。教育国人要有品德修养，不要妒忌人，不要说人坏话，更不能诬陷别人。
（八）王公以降皆习《老子》。教育朝廷官员要读《道德经》《孝经》《论语》，每年读一经，并用于实践。此类书是培养品德的好书。特别是对王公和高管，要求具备高尚的道德情操，首先要用言行来影响百姓。道德培养是关系到国家生死存亡的大事。
（九）父在为母服齐衰三年。武则天推行的孝道文化，父母亡，需要守孝三年。周礼虽然繁琐，但体现了仁爱，从简传承是必要的。
李治
（十）上元前勋官已给告身者无追核。在高宗皇帝上元年间之前立过功的勋官、勇士、烈士，国家都要表彰，付给抚恤金；不给就追究。这是武则天对于献身国家事业的功臣的重视。
（十一）京官八品以上益禀入。给京官增加俸禄，目的是调动其积极性，多为国家出力。这又团结了官员，使政权组织更加稳定。
（十二）百官任事久，才高位下者得进阶申滞。对任职很久有才华的官员进行晋级提升。这体现出武则天重视贤才且能用好人才、不分背景、身份，只要有才华就可以得到提升。
高宗采纳了她的建言，把它当作治国方针，保持了唐朝的稳定与繁荣。高宗驾崩第二年的垂拱元年（685年），武则天命令精通律法的韦方质对国法进行仔细修正。本着约法省刑的原则，制定《垂拱式》20卷、《垂拱留司格》6卷及《垂拱新格》2卷。这些条文，贯穿了武则天无为而治、以德服人、不滥用刑法的思想。
武则天颁布的法律条文，传递出一种男女平等的信息。十二建言第九条要求：父亲健在而母亲故世，为人子者应该服丧三年。这在当时是对男权思想的挑战，主要针对董仲舒提出的以“三纲五常”为体统的儒学教条；同时也暗暗针对长子世袭制，为其称帝进行伦理铺垫。
董仲舒
法制制度基本形成后，武则天着手对大臣进行思想教育。她令文人撰写《臣轨》发给大臣每人一册，《臣轨》即为人臣应当遵守的规矩和标准，包括国体、至忠、守道、公正、匡谏、诚信、慎密、廉洁、良将、利人等十章，作为臣僚的座右铭与士人贡举习业的读本。
她还命人作《孝子传》《少阳正范》赐太子李贤。武则天教育大臣、教育儿子实现“母仪天下”的目标。她还撰写了《列女传》《百僚新城》《乐书》等千余篇，成为治国系统理论。
武则天垂拱元年（685年）正月下敕，将御史处分下级权力收归中央，由她裁决。二月调整登闻制度，让臣民上访伸冤有机会；可在西朝堂击鼓立石，声音能传到明堂入天子耳，以利于解决从前的重大冤案。
垂拱四年（688年），武则天在稳定政局后，果断结束了失人心的酷吏政治，转而对铨选制度进行大胆改革，开制科考试招纳贤士，选拔国家所需人才。诏书一下，洛阳涌进考生上万人。
从“十二建言”纲领到《垂拱格》的制定，从道德理念的养成到招贤纳士的人才政策，构成了一整套系统的治国理论。这些上层建筑建立在破旧立新的基础上，是武则天在治国实践中总结出来的智慧结晶。
